Regulação e controle externo : a atuação do TCU no controle do setor elétrico

Abstract

Resumo: Esta tese tem o objetivo de avaliar o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União – TCU sobre a regulação do setor elétrico, a partir da atual formatação da regulação, caracterizada por dinamismo, flexibilidade e existência de subsistemas jurídicos próprios para cada setor regulado. Para tanto, o trabalho se divide em três partes principais. Primeiro será debatida a regulação, contextualizando sua formação a partir da concepção do Estado Regulador e suas principais características, funções e formas de interação no âmbito do sistema regulado. Em seguida demonstra como se desenvolveu a regulação do setor elétrico até o patamar atual, discutindo os principais aspectos relevantes de cada etapa de sua evolução. A segunda parte do controle externo pelo TCU, aborda a visão constitucional do tema, os limites de atuação do controlador e sua relação com o accountability, debatendo as principais discussões jurídicas e críticas ao controle externo. A terceira parte avalia o controle externo especificamente sobre a regulação, correlacionando discussões teóricas e efeitos práticos. Para tanto, primeiro aborda aspectos relevantes sobre o controle da regulação e os principais desafios a serem enfrentados e, em seguida, avalia a jurisprudência do TCU no controle da regulação do setor elétrico. A partir de critérios de pesquisa específicos avalia decisões do TCU sobre a regulação do setor elétrico, com objetivo de correlacionar as discussões teóricas apresentadas e a prática do controle externo. As principais conclusões indicam que o TCU atua ativamente no controle de matéria regulatória do setor elétrico, que parte relevante deste controle é prévio e que não há clareza sobre o conceito de controle de segunda ordem, o que eleva risco de instabilidade regulatória. Os atos em que foi possível constatar maiores efeitos benéficos do controle externo do TCU sobre a regulação do setor elétrico são marcados por limitação à matéria contábil e financeira e aprimoramento do accountability. Conclui-se pela importância de um equilíbrio entre controle externo e regulação, que não interfira negativamente na estabilidade e eficiência da regulação setorial e, diante da ausência de critérios claros para limitação e avaliação do controle externo, se propõe a adoção de indicadores informadores que permitam, para fins metodológicos e finalísticos, avaliar atos de controle externo da regulação, mitigando efeitos adversos de possíveis instabilidades e promovendo os aspectos positivos do controle

Abstract: The scope of this thesis is to assess the control exercised by the Federal Audit Court (TCU) over the regulation of the electricity sector, based on the current regulation, characterized by dynamism, flexibility and the existence of legal subsystems specific to each regulated sector. The thesis is divided into three main parts. First, regulation will be discussed, contextualizing its formation based on the concept of the regulatory state and its main characteristics, functions and forms of interaction within the regulated system. It then shows how the regulation of the electricity sector has developed to its current level, discussing the main relevant aspects of each stage of its evolution. The second part, on control by the TCU, assesses the constitutional view of the issue, the limits of the controller's action and its relationship with accountability, debating the main legal discussions and criticisms of external control. The third part evaluates external control specifically in relation to regulation, correlating theoretical discussions and practical effects. Addresses relevant aspects of regulatory control and the main challenges and then evaluates TCU case law on electricity regulation control. Based on specific research criteria, evaluates TCU decisions on energy regulation, aiming to correlate the theoretical discussions presented with the practice of control. The main conclusions indicate that the TCU is active in controlling energy regulation matters, that a significant part of this control is prior and that there is no clarity on the concept of second-order control, which increases the risk of regulatory instability. The control acts in which it was possible to confirm beneficial effects of the TCU's external control over the energy regulation are marked by limitations on accounting and financial matters and improvements in accountability. The conclusion is that it is important to promote balance between control and regulation that does not negatively interfere with the stability and efficiency of industry regulation and, given the lack of clear criteria for limiting and evaluating external control, it is proposed that informative indicators be adopted that make it possible, for methodological and finalistic purposes, to evaluate acts of regulation control, mitigating the adverse effects of possible instability and promoting the positive aspects of control

Resumen: El objetivo de esta tesis es evaluar el control externo ejercido por el Tribunal de Cuentas Federal (TCU) sobre la regulación del sector eléctrico, a partir del actual formato de regulación, caracterizado por el dinamismo, la flexibilidad y la existencia de subsistemas jurídicos específicos para cada sector regulado. Para ello, el trabajo se divide en tres partes principales. En primer lugar, se aborda la regulación, contextualizando su formación a partir del concepto de Estado Regulador y sus principales características, funciones y formas de interacción dentro del sistema regulado. A continuación, se muestra cómo ha evolucionado la regulación del sector eléctrico hasta su nivel actual, discutiendo los principales aspectos relevantes de cada etapa de su evolución. La segunda parte, sobre el control externo por el TCU, examina la visión constitucional de la cuestión, los límites de la actuación del controlador y su relación con la rendición de cuentas, debatiendo las principales discusiones y críticas jurídicas al control externo. La tercera parte evalúa el control externo específicamente en relación con la regulación, correlacionando los debates teóricos y los efectos prácticos. Para ello, primero discute aspectos relevantes del control regulatorio y los principales desafíos a enfrentar, y luego evalúa la jurisprudencia del TCU sobre el control regulatorio en el sector eléctrico. Utilizando criterios de investigación específicos, evalúa las decisiones del TCU sobre la regulación del sector eléctrico, con el objetivo de correlacionar las discusiones teóricas presentadas con la práctica del control externo. Las principales conclusiones indican que el TCU actúa en el control de la regulación del sector eléctrico, que una parte significativa de este control es previo y que no existe claridad sobre el concepto de control de segundo orden, lo que aumenta el riesgo de inestabilidad regulatoria. Los actos en los que se han podido apreciar mayores efectos beneficiosos del control externo del TCU sobre la regulación del sector eléctrico se caracterizan por limitaciones en materia contable y financiera y mejoras en la rendición de cuentas. Se concluye que es importante alcanzar un equilibrio entre control externo y regulación que no interfiera negativamente en la estabilidad y eficiencia de la regulación del sector y, ante la falta de criterios claros para limitar y evaluar el control externo, se propone la adopción de indicadores informativos que permitan, con fines metodológicos y finalistas, evaluar los actos de control externo de la regulación, mitigando los efectos adversos de posibles inestabilidades y potenciando los aspectos positivos del control