A taxa e o seu ‘quantum’ : limites estruturais e funcionais

Abstract

Resumo: A tese investiga os limites impostos ao legislador na fixação do quantum das taxas. Parte-se da premissa de que as normas de competência que autorizam a sua instituição programam tanto as suas regras-matrizes de incidência (es trutura) quanto o destino a ser dado ao montante arrecadado aos contribuintes, em vista das despesas que se destinam a custear (função fiscal). Inicialmente, o trabalho justifica essa premissa e procura delimitar o campo de aplicação das futuras conclusões, mediante a definição de critérios para distinguir as ta xas de outras prestações devidas ao Estado, tanto tributárias como não tribu tárias. Em seguida, examina-se cada traço da norma impositiva das taxas, vi sando a demonstrar que a única base de cálculo compatível com a materiali dade desse gênero tributário é o custo individual da ação estatal descrita na hipótese de incidência, e que a função da alíquota é indicar em que medida esse custo individual deverá ser suportado pelo próprio contribuinte, e não por receitas gerais. Conclui-se, também, que o legislador somente pode cumprir com os ditames da segurança jurídica se, antes da ocorrência do fato jurídico tributário, informar eficazmente o contribuinte das consequências que advirão caso esse evento se verifique, sendo essa a principal razão pela qual deve fixar a base de cálculo das taxas mediante o emprego de presunções e esti mativas, cuja razoabilidade caberá ao Judiciário controlar, valendo-se, quando necessário, da distribuição dinâmica do ônus da prova. Finalmente, o exame da perspectiva funcional conduz à conclusão de que os limites à atuação do legislador são dados pelos ditames da cobertura geral e da cobertura especial de custos, centrados, respectivamente, nas noções de "custo total" e de "custo unitário". O exame desses conceitos, feito com amparo na Ciência Contábil e nas normas que regulam a contabilidade pública no Brasil, fornece alguns pa râmetros concretos para definir a partir de que medida o legislador (presumi velmente) terá incorrido em desvio de finalidade na instituição das taxas, justi ficando a declaração (total ou parcial) de sua invalidade, ou, pelo menos, a inversão do ônus da prova em desfavor do ente tributante. Finalmente, exa mina-se o tema da extrafiscalidade, concluindo que, quando a busca por fins extrafiscais implicar o emprego de critério de repartição dos encargos tributá rios que seja divergente do da equivalência ao custo, o espaço para a sua aplicação no âmbito das taxas será diminuto, porquanto sempre condicionado à observância dos limites da cobertura geral e da cobertura especial de custos

Abstract: This thesis investigates the constitutional constraints on legislative discretion to set the quantum of fees. It proceeds from the premise that competence norms authorizing the institution of fees determine both the tax-incidence rule – the structural framework – and the fiscal purpose governing the allocation of collected revenues from taxpayers in view of that objective. The study first jus tifies this premise and delineates the scope of its conclusions by establishing criteria to distinguish fees from other obligations owed to the State, whether tax-based or otherwise. It then examines each element of the normative struc ture governing fees, demonstrating that the sole tax base compatible with the material scope of this class of levy is the individual cost of the specific state action described in the incidence hypothesis. The function of the tax rate is to indicate the extent to which such individual cost must be borne by the taxpayer, as opposed to general revenues. The thesis further concludes that the legisla ture can satisfy the demands of legal certainty only by informing the taxpayer, before the occurrence of the taxable event, of the consequences that will follow if the event materializes. Accordingly, the legislature must establish fee bases through the use of presumptions and estimates whose reasonableness re mains subject to judicial review, including through dynamic burden-of-proof al location where warranted. Finally, the examination of the functional perspective leads to the conclusion that limits on legislative action derive from the principles of general and special cost coverage, grounded respectively in the notions of "total cost" and "unit cost." With support on accounting science and the norms governing public accounting in Brazil, we find concrete parameters for deter mining when the legislature presumptively deviates from the constitutional pur pose of fees, thereby justifying either full or partial invalidation of the levy or, minimally, reversal of the evidentiary burden against the taxing authority. The thesis concludes by addressing extrafiscality, holding that when the pursuit of extrafiscal objectives requires a burden-allocation criterion diverging from cost equivalence, the permissible scope for extrafiscal application within fee taxa tion becomes necessarily narrow and remains strictly conditioned by the limits of general and special cost coverage