Novas formas e modos de governança e a gestão da educação e da escola pública : enigmas da esfinge neoliberal contemporânea

Abstract

Resumo: Esta tese integra a linha de pesquisa em Políticas Educacionais do Programa de Pós-Graduação em Educação, da Universidade Federal do Paraná. A investigação tem por objeto de estudo a Gestão Democrática (GD) da educação/escola pública dos estados brasileiros e do Distrito Federal, atravessadas pelas reformas neoliberais de cunho gestionário, em especial pela nova governança, focalizando o período de 2015 a 2020. Foram identificadas e problematizadas as transformações decorrentes da adoção de novas formas e modos de governança na gestão da educação/escola pública e analisadas as potenciais implicações desses processos para a GD. Para tanto, foi desenvolvido um instrumento teórico-metodológico utilizado na análise dos Planos de Educação (Nacional, Estaduais e Distrital). A pesquisa se fundamentou em autores(as) críticos que exploram a relação entre Estado, educação, escola pública e suas formas de gestão, incluindo Ball (2013, 2020), Dale (1989, 2010), Dardot e Laval (2016) e Newman e Clarke (2012). A nova governança e sua influência na gestão educacional e escolar foi abordada com base em Brown (2018, 2019), Salamon (2002), Amos (2010), Robertson e Verger (2012), Reis (2013) e Silva e Hypolito (2022). Já as potenciais implicações para a GD foram analisadas a partir de Lima (2014, 2018a, 2018b, 2021b) e Souza (2007, 2009, 2023). Esta é uma pesquisa qualitativa, de tipo descritiva e exploratória, realizada a partir de análise bibliográfica e documental, cujos dados foram submetidos às técnicas de Análise de Conteúdo (Bardin, 2016), com ênfase na análise categorial temática e frequencial. Observou-se que as transformações decorrentes das reformas neoliberais realizadas no Estado foram reverberadas para o campo educacional/escolar, disseminadas por atores hegemônicos globais, com destaque para o Banco Mundial e a OCDE. Embora, historicamente, o Estado tenha recorrido a atores externos para promover o direito à Educação, esse processo se intensificou no século XXI, o que modificou a gestão educacional/escolar. Novos atores (externos à educação/escola pública) influenciam e direcionam a gestão desses espaços, a partir de concepções, instrumentos e valores empresariais, sem considerar suas especificidades/fins. A nova governança educacional/escolar é formada por engrenagens complexas e articuladas, que têm nas parcerias público-privadas sua principal estrutura. A gestão para resultados adquire centralidade, nesse viés, a qualidade da educação é reduzida ao desempenho dos estudantes em testes padronizados, com destaque para o Pisa, que introduzem a lógica da performatividade, da competitividade e da responsabilização dos profissionais da educação pelo êxito ou fracasso mensurados pelos resultados. O conhecimento escolar (currículo no sentido lato sensu) é reduzido e empobrecido, alinhado às avaliações em larga escala. Formas renovadas de vigilância/controle das escolas e seus profissionais são disseminadas, associadas à emergência de hiperburocracias. O(a) diretor(a)/gestor(a) é peçachave dessa engrenagem, pois conecta a escola aos demais níveis/ atores da nova governança educacional. Seu papel/função/atuação são modificados. Em relação à GD, há inúmeros desafios para a sua concretude, incluindo a ausência de legislação subnacional que garanta a sua existência, associada à persistência de práticas patrimonialistas. Esses desafios se intensificam diante dos tempos curtos e demandas urgentes da nova governança, que sufocam a já enfraquecida e debilitada GD, inviabilizando as condições necessárias para o seu fortalecimento. A GD é um princípio legal, porém é ressignificada, reduzida a mínimos democráticos, a um slogan que não assume formas mais substantivas diante de legislações/proposições caracterizadas por muita gestão/governança para pouca democracia, associadas a processos de desdemocratização. É preciso resistir a esses processos, repolitizar a gestão educacional e escolar e, assim, construir caminhos para fortalecer e operacionalizar a GD.

Abstract: This thesis is part of the research line in Educational Policies of the Postgraduate Program in Education, at the Federal University of Paraná. The study aims to investigate Democratic Administration (DA) of education/public schools in the Brazilian states and the Federal District, crossed by neoliberal management reforms, especially by new governance, focusing on the period from 2015 to 2020. The transformations were identified and problematized resulting from the adoption of new systems and manners of governance in the administration of education/public schools, and the potential implications of such processes for DA were analyzed. To this end, a theoretical-methodological instrument was developed and used to analyze Education Plans (National, State and District). The research was based on critical authors who investigate the relationship between the State, education, public schools and their forms of administration, including Ball (2013, 2020), Dale (1989, 2010), Dardot and Laval (2016), Newman and Clarke (2012). The new governance and its influence on educational and school administration was addressed based on Brown (2018, 2019), Salamon (2002), Amos (2010), Robertson and Verger (2012), Reis (2013), Silva and Hypolito (2022). The potential implications for DA were analyzed based on Lima (2014, 2018a, 2018b, 2021b) and Souza (2007, 2009, 2023). This is a qualitative, descriptive and exploratory research, carried out based on bibliographic and documentary analysis, whose data were subjected to Content Analysis techniques (Bardin, 2016), with an emphasis on thematic and frequency categorical analysis. It was observed that the transformations resulting from the neoliberal reforms carried out in the State were reverberated in the educational/school field, disseminated by global hegemonic actors, with emphasis on the World Bank and the OECD. Although historically the State has resorted to external actors to promote the right to Education, this process has intensified in the 21st century, changing educational/school administration. New actors (external to education/public schools) influence and direct the administration of these spaces, based on business concepts, instruments and values, without considering their specificities/purposes. The new educational /school governance is intended of complex and articulated mechanisms, which have Public-private partnerships as their main structure. Administration for results acquires centrality and, in this sense, the quality of education is reduced to student performance in standardized tests, with emphasis on Pisa, introducing the logic of performativity, competitiveness and accountability of education professionals for measured success or failure for the results. School knowledge (curriculum in lato sensu) is reduced and impoverished, aligned with large-scale assessments. Reinstated forms of surveillance/control of schools and their professionals are widespread, associated with the emergence of hyperbureaucracies. The principal/manager is a key part of this mechanism, connecting the school to other levels/actors of the new educational governance. Their role/function/performance are modified. In relation to the DA, there are numerous challenges to its concreteness, including the absence of subnational legislation that guarantees its existence, associated with the persistence of patrimonial practices. These challenges intensify, given the short time and urgent demands of the new governance, which suffocate the already weakened and deteriorated DA, making the necessary conditions for its strengthening unfeasible. DA is a legal principle, but it is resignified, reduced to democratic minimums, to a slogan that does not take on more substantive forms in the face of legislation/propositions, and characterized by a lot of administration/governance for little democracy as well as associated with de-democratization processes. It is necessary to withstand these processes, repoliticize educational and school administration and build paths to strengthen and operationalize DA.

RESUMEN: Esta tesis forma parte de la línea de investigación en Políticas Educativas del Programa de Posgrado en Educación de la Universidad Federal de Paraná. Trata sobre la Gestión Democrática (GD) de la educación/escuela pública de los estados brasileños y del Distrito Federal, atravesadas por las reformas neoliberales de carácter gerencial, especialmente por la nueva gobernanza, enfocándose en el período de 2015 a 2020. Se identificaron y problematizaron las transformaciones derivadas de la adopción de nuevas formas y modos de gobernanza en la gestión de la educación/escuela pública, y se analizaron las posibles implicaciones de estos procesos para la GD. Para ello, se desarrolló un instrumento teórico-metodológico utilizado en el análisis de los Planes de Educación (Nacional, Estatales y del Distrito). La investigación se fundamentó en autores críticos que exploran la relación entre Estado, educación, escuela pública y sus formas de gestión, incluyendo a Ball (2013, 2020), Dale (1989, 2010), Dardot y Laval (2016), Newman y Clarke (2012). La nueva gobernanza y su influencia en la gestión educativa y escolar fueron abordadas con base en Brown (2018, 2019), Salamon (2002), Amos (2010), Robertson y Verger (2012), Reis (2013), Silva e Hypolito (2022). Las posibles implicaciones para la GD fueron analizadas a partir de Lima (2014, 2018a, 2018b, 2021b) y Souza (2007, 2009, 2023). Esta es una investigación cualitativa, de tipo descriptiva y exploratoria, realizada a partir de análisis bibliográfico y documental, cuyos datos fueron sometidos a técnicas de Análisis de Contenido (Bardin, 2016), con énfasis en el análisis categorial temático y frecuencial. Se observó que las transformaciones derivadas de las reformas neoliberales realizadas en el Estado repercutieron en el campo educativo/escolar, difundidas por actores hegemónicos globales, destacando el Banco Mundial y la OCDE. Aunque, históricamente, el Estado haya recurrido a actores externos para promover el derecho a la Educación, este proceso se intensificó en el siglo XXI, transformando la gestión educativa/escolar. Nuevos actores (externos a la educación/escuela pública) influyen y dirigen la gestión de estos espacios, a partir de concepciones, instrumentos y valores empresariales, sin considerar sus especificidades/fines. La nueva gobernanza educativa/escolar está formada por engranajes complejos y articulados, que tienen en las asociaciones público-privadas su principal estructura. La gestión por resultados adquiere centralidad, y así, la calidad de la educación se reduce al rendimiento de los estudiantes en pruebas estandarizadas, destacando el Pisa, lo que introduce la lógica de la performatividad, la competitividad y la responsabilización de los profesionales de la educación por el éxito o fracaso medidos por los resultados. El conocimiento escolar (currículo en sentido lato sensu) se ve reducido y empobrecido, alineado con las evaluaciones a gran escala. Se difunden formas renovadas de vigilancia/control de las escuelas y sus profesionales, asociadas a la emergencia de hiperburocracias. El director/gerente es pieza clave de esta maquinaria, conectando la escuela con los demás niveles/actores de la nueva gobernanza educativa. Cambian su papel/función/actuación. Acerca de la GD, hay numerosos desafíos para su consecución, incluyendo la ausencia de legislación subnacional que garantice su existencia asociada a la persistencia de prácticas patrimonialistas. Estos desafíos se intensifican ante el tiempo escaso y las demandas urgentes de la nueva gobernanza que sofocan la ya debilitada GD, haciendo inviables las condiciones necesarias para su fortalecimiento. La GD es un principio legal, pero es resignificada, reducida a mínimos democráticos, a un eslogan que no asume formas más sustantivas frente a legislaciones/proposiciones caracterizadas por mucha gestión/gobernanza para poca democracia, asociadas a procesos de desdemocratización. Es necesario resistir a estos procesos, repolitizar la gestión educativa y escolar y construir caminos para fortalecer y operacionalizar la GD.