Processos estruturais em matéria previdenciária : por uma releitura das interações travadas entre o judiciário e o Instituto Nacional do Seguro Social

Abstract

Resumo: O presente estudo visa a investigar de que forma a técnica dos processos estruturais - legatária das structural injunctions estadunidenses - pode ser aplicada ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Primeiramente, propõe uma releitura do papel desempenhado pela jurisdição no Direito brasileiro, sugerindo que a função dos Tribunais não se adstringe à resolução de disputas, mas também engloba a promoção de valores públicos. Com fulcro nessa premissa, sustenta que a jurisdição está autorizada a intervir em problemas complexos e policêntricos, cuja resolução pressupõe a reformulação de padrões de conduta, condições sociais e orientações institucionais que resultam na violação massiva e irradiada de direitos. Nesse sentido, expõe que Tribunais ao redor do globo se valeram da técnica alcunhada de processo estrutural, experiências nas quais os magistrados, ao invés de se limitarem a resolver disputas atomizadas travadas entre o cidadão e grandes corporações, envidaram esforços no sentido de modificar o status quo vigente em instituições burocráticas. Apresenta os diferentes conceitos engendrados pela doutrina sobre o processo estrutural, os dilemas práticos enfrentados pelas Cortes que lançaram mão desse tipo de medida, bem como réplicas às críticas endereçadas ao instituto. Na sequência, a partir de uma investigação da rotina decisória da administração previdenciária, sugere que quatro principais falhas estruturais acometem os arranjos internos do INSS, sendo elas: a desconsideração do posicionamento das Cortes na tomada de decisões administrativas; a promulgação de atos normativos contrários à lei e à jurisprudência; a excessiva demora na condução de processos administrativos; e a disseminação de uma "cultura de indeferimento de benefícios". Após, relata as respostas que os Tribunais têm oferecido à litigiosidade no campo previdenciário, concluindo que todas elas se revelam insuficientes para sanar as causas das falhas estruturais da autarquia. Define, posteriormente, que os processos estruturais em matéria previdenciária consistem nas ações coletivas que visam a cessar um padrão de conduta comissivo ou omissivo do INSS, mediante a deflagração de reformas macroscópicas nos protocolos operacionais da autarquia. Nessa ordem de ideias, sustenta que os processos estruturais exercem uma "dupla função" no quadro da previdência social: legitimar a atuação do INSS a partir da internalização do princípio da máxima efetividade do acesso à proteção social em suas rotinas operacionais e implementar as reformas necessárias para assegurar a efetividade dos serviços ofertados pela autarquia. Por fim, apresenta as balizas procedimentais que devem reger a aplicação dos processos estruturais no ambiente previdenciário.

Abstract: This research aims to analyze how the technique of structural injunctions - originated from the United States - could be applied to the Brazilian Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Firstly, it proposes the revision of the role of Judiciary in Brazilian law, suggesting that the task of the Courts is not restricted to dispute resolution, but also includes the promotion of public values. Based on this premise, it argues that Courts are authorized to intervene in complex and polycentric problems, whose resolution depends of the reformulation of routines, social conditions and standard operating procedures that result in wide and large violation of rights. Thus, it exposes that Courts around the globe have used the technique known as structural injunctions, in which judges, instead of resolve atomized disputes between plaintiffs and corporations, made efforts to modify the status quo of a bureaucratic institutions. It presents the different academic concepts about structural injunctions, the practical dilemmas faced by Courts that used this type of remedy, and the replies to the objections addressed to the institute. Then, based on an investigation of the routine of Brazilian social security administration, it suggests that four structural failures affect the internal arrangements of INSS, being them: disregard of Court's doctrines in administrative decision-making; the enactment of administrative decrees whose terms violates laws and precedents; the excessive delay in appreciate administrative petitions; and the spread of a "benefit denial culture". Afterwards, it reports the answers that Courts have offered to litigation related to social security, concluding that all of them are unable to remedy the causes of structural failures of INSS. It defines that the structural injunctions in social security scope are collective suits that aims to remedy a commissive or omissive conduct of INSS, triggering macroscopic reforms in there protocols. Therefore, it points out that the structural injunctions plays a "dual role" in Brazilian social security: they promote the legitimation of the actions of INSS by the internalization of the principle of effectiveness of access to social protection in its routines and promote the implementation of the reforms that are necessary to ensure the effectiveness of social security services. Finally, it sketches the procedural guidelines that leads the application of structural injunctions in the branch of social security.