Ato administrativo : conceito e elementos

Abstract

Resumo: O presente ensaio tem propósito modesto. Não visa esgotar o tema do ato administrativo, em seus múltiplos aspectos. Não analisa, por exemplo, a questão, por si só merecedora de monografia, da discricionariedade do ato. Faz-lhe apenas referências, no que esse aspecto do agir administrativo se relaciona com o conceito do ato e com seus elementos, como, por exemplo, quando examina o elemento declaração de vontade, ou quando lhe estuda a revogabilidade. Também não apresenta uma classificação do ato administrativo (o que, aliás, nos parece de importância secundária), nem examina as regras sobre o começo de sua eficácia e os fatores que podem nela influir (como o termo, a condição, o encargo), ou o procedimento para sua criação (competência, formas). O problema, assaz delicado, da revogabilidade do ato administrativo, mereceu-nos algumas considerações, em referência com o da coisa julgada, porque esses aspectos se relacionam, muito de perto, ao próprio conceito do ato. Preocupou-nos sobretudo fixar, com a possível precisão, o verdadeiro conceito do ato administrativo, em seus elementos, e o significado mais genuíno de cada um desses. Mereceu-nos exame especial a discutida e sutil questão da vontade — materializada em sua declaração (espécie do gênero manifestação) — como elemento essencial do ato jurídico administrativo (como vontade normativa). Mas, aqui, nota-se no estudo uma orientação sempre presente, qual seja a de não ver o ato em uma concepção atomizada, como a mera soma dos elementos que o compõem, mas como unidade (como «totalidade» ou «estrutura»); e nessa concepção unitária do ato administrativo percebe-se igualmente a preocupação constante de pensá-lo como espécie do gênero ato jurídico, segundo a visão sistemática que proporciona a teoria geral do direito. Sabemos que é pouco, muito pouco. Mas preferimos sacrificar a extensão ao aprofundamento no exame das idéias e das questões. (Non multa, sed multum.) Preferimos a dimensão vertical à linear. Conhecidas nossas limitações, essa foi a opção nesta incursão pela rica, extensa e multifacetada seara do Direito Administrativo, de quem se tem dedicado até hoje, precipuamente, ao estudo do Direito Processual Civil, mas foi atraído pelo extraordinário significado do ato administrativo no contexto do Estado de direito, que fizemos. Resigna-nos apenas o pensamento de que a precisão dos conceitos, das idéias fundamentais relativas a cada instituto jurídico, é condição sine qua non para que se possa, a partir daí, ir mais longe; construindo-se, no caso, a partir de fundações sólidas, o edifício majestoso do ato administrativo pilar básico, por sua vez, da ciência do Direito Administrativo —, com seus vários compartimentos. Assim como, aqui como no campo do ato jurídico em geral — mas particularmente aqui, ante a relevância dos motivos e do fim do ato administrativo —, há o iniludível «encadeamento dos pressupostos e do fim de uma ação», no dizer de Jöhr,* pode-se dizer que um bom ponto de partida é condição essencial para uma viagem segura. Não se pode ir longe, no estudo dos vários aspectos em que se desdobra o rico filão do ato administrativo, sem ter dele um conceito verdadeiramente preciso e meditado, situando-o inclusive no contexto da teoria geral do direito. Dar-nos-emos por recompensados, com este apoucado ensaio, se ele despertar a atenção para isso dos que se iniciam, como nós, no estudo do Direito Administrativo e do ato que é, pode-se dizer, o seu cerne, fartamente desenvolvido por fecunda elaboração doutrinária e jurisprudencial. Nem a mera tentativa terá sido vã. Feci quod potui, faciant meliora potentes.