O Programa Dinheiro Direto na Escola e a gestão financeira escolar em âmbito nacional

Abstract

Resumo: O objeto da pesquisa é a descentralização de recursos financeiros transferidos pelo governo federal diretamente para escolas das redes públicas de ensino (e privadas de educação especial) do Brasil, por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), criado em 1995. O objetivo geral é de verificar o cumprimento dos objetivos legais do Programa (que são, em suma, três: 1 - oferecer assistência financeira para as escolas públicas, focando a melhoria de suas infraestruturas física e didática; 2 - reforçar a autogestão escolar nos planos financeiro, administrativo e pedagógico; 3 - elevar os índices de desempenho da educação básica). A dimensão teórica abrange três áreas do conhecimento afetas ao campo da educação: financiamento educacional, gestão financeira escolar e avaliação de políticas públicas. A dimensão empírica envolveu duas subdimensões: legal-financeira e verificação de campo. A pesquisa legal-financeira desenvolveu uma série histórica, com recorte de 1997 a 2018, sobre a evolução da execução financeira do PDDE, com base nos relatórios anuais de gestão do Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação (FNDE). Os dados demonstram que o Programa correspondeu a 14,3% do conjunto de ações e programas do FNDE (excetuando-se as transferências constitucionais) e a 2,0% do valor total executado pelo Ministério da Educação (na média dos anos investigados), o que apoiou a análise desta política do ponto de vista de sua abrangência e seu custo para a União. A verificação de campo buscou levantar informações sobre como se dá a gestão financeira do PDDE na perspectiva da própria unidade escolar, em âmbito nacional, desenvolvendo uma enquete online que foi enviada (com a colaboração do FNDE) a cerca de 180 mil endereços eletrônicos das escolas cadastradas no Programa, obtendo 1.744 formulários respondidos (em torno de 1,0% de retorno). As respostas permitiram a criação de um banco de dados representativo de todas as unidades federativas do Brasil, capaz de desenhar um panorama das impressões dos sujeitos que lidam com a gestão financeira escolar e o uso dos recursos do PDDE (de forma anônima), o que auxiliou a análise sobre o cumprimento dos objetivos do Programa. Os resultados apontam que o PDDE cumpre com seu primeiro objetivo legal de maneira insatisfatória, já que, dentre outros aspectos, constatou-se que 83,4% das escolas respondentes afirmaram que houve falta de recursos financeiros para custear pequenas reformas e manutenção predial, enquanto 63,9% indicou que houve falta de recursos para viabilizar seus projetos pedagógicos, sendo que quase metade das escolas (47,7%) conta apenas com recursos do PDDE para realizar sua gestão financeira (especialmente das regiões Norte e Nordeste), o que indica grande nível de dependência para com o Programa e aponta para a necessidade de incremento da atuação da União frente a sua responsabilidade com o financiamento da educação básica. Quanto ao segundo objetivo do PDDE, os resultados indicam cumprimento parcial, já que, dentre outras questões, 33,8% dos casos apontaram que o Programa não auxilia a gestão financeira, porém, 93,2% indicou que o PDDE pode agir como um indutor de maior participação da comunidade escolar em sua gestão. Quanto ao último objetivo, 62,8% dos respondentes apontaram que o Programa contribui para a elevação dos índices de desempenho da educação básica, todavia, a revisão de literatura não identificou estudos que comprovem esta relação. Dentre as conclusões, a pesquisa aponta para a necessidade de reformulação da base de cálculo dos repasses do PDDE, de forma que dê conta das demandas apontadas por seus usuários. O trabalho espera que os dados e análises trazidos contribuam para estudos do campo das políticas educacionais e para o debate sobre avaliação de programas e procedimentos que transferem recursos financeiros diretamente às escolas públicas, bem como sobre a relação entre o financiamento e a qualidade da educação. Palavras-chave: PDDE. Financiamento educacional. Gestão financeira escolar. Descentralização de recursos financeiros para escola. Avaliação de políticas de educação.

Abstract: The object of the research is the decentralization of financial resources transferred by the federal government directly to public schools (and private special education schools) in Brazil, through the Money Direct to School Program (Programa Dinheiro Direto na Escola, PDDE), created in 1995. The general objective of this research is to verify the compliance with the Program's legal objectives (which are, in short, three: 1- to offer financial assistance to public schools, focusing on improving their physical and didactic infrastructures; 2- to strengthen school self-management in financial, administrative and pedagogical terms; 3- to increase the performance indexes of basic education). The theoretical dimension encompasses three areas related to the field of education: educational financing, school financial management and public policy evaluation. The empirical dimension involved two sub-dimensions: legalfinancial and field verification. The legal-financial research developed a historical series, from 1997 to 2018, on the evolution of the financial execution of the PDDE, based on the annual management reports of the National Fund for the Development of Education (Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação, FNDE). The data shows that the Program corresponded to 14.3% of the set of actions and programs of the FNDE (except for constitutional transfers) and 2.0% of the total amount executed by the Ministry of Education (in the average of the years investigated) - which supported the analysis of this policy according to its scope and cost to the federal government. The field verification sought to gather information on how the PDDE financial management takes place from the perspective of the school unit itself, nationwide, by developing an online survey that was sent (with the collaboration of FNDE) to approximately 180 thousand school e-mail addresses (registered in the Program), obtaining 1,744 completed forms (around 1%). The responses allowed the creation of a database, representative of all the federate units in Brazil, capable of drawing an overview of the impressions of the subjects who deal with school financial management and the use of PDDE resources (anonymously), which assisted in the analysis of the fulfillment of the Program's legal objectives. The results show that the PDDE fulfills its first legal objective in an unsatisfactory way because, among other aspects, 83.4% of the respondent schools stated that there was a lack of financial resources to fund small renovations and building maintenance, while 63.9% indicated that there was a lack of resources to make their pedagogical projects feasible and almost half of the schools (47.7%) only have PDDE resources to carry out their financial management (especially in the North and Northeast regions). The data indicates a high level of schools' dependence on this Program and points out to the need of increasing the federal role in financing basic education, given its legal responsibility towards the public system. As for the second objective of the PDDE, the results indicate partial compliance, since, among other matters, 33.8% of the cases pointed out that the Program does not help financial management, nevertheless, 93.2% indicated that the PDDE can act as an inducer of greater participation of the school community in its management. As for the last objective, 62.8% of the respondents pointed out that the Program contributes to the increase in the performance indexes of basic education, even though the literature review did not identify studies that prove this relation. Among the conclusions, the research indicates the need of reformulating the calculation base of the PDDE transfers, to meet the demands pointed out by its users. The research seeks to contribute to studies in the field of educational policies and to the debate on the evaluation of programs and procedures that transfer financial resources directly to public schools, as well as on the relationship between financing and the quality of education. Keywords: PDDE. School financing. School financial management. Decentralization of financial resources to school. Educational Policy Evaluation.