Dano moral coletivo no direito administrativo : o Estado como causador e como vítima

Abstract

Resumo: O dano moral coletivo vem sendo interpretado por uma doutrina e uma jurisprudência oscilantes em reconhecê-lo, além de concebê-lo de forma diversa, a depender do ramo do Direito que está a se tratar. Pretende-se examiná-lo enquanto um prejuízo resultante de ofensas aos direitos fundamentais coletivos cujo fim de proteção esteja conexo à dignidade da pessoa humana. E como a proteção, a promoção e a defesa da dignidade se dão por interesses jurídicos de naturezas diversas, busca-se fundamentar o dano moral coletivo de forma sistemática e uniformizada nos diversos ramos do Direito (como no Direito Trabalho, no Direito Ambiental e no Direito Administrativo) sob uma base comum: a responsabilidade civil. Para referida apreciação, a pesquisa faz uma análise crítica dos conceitos e definições acerca do dano extrapatrimonial, passando necessariamente pelos conceitos dos direitos de personalidade, da dignidade, dos direitos fundamentais e também dos direitos coletivos - indicando, independentemente do interesse lesionado, quais são os requisitos que configuram este dano (elemento material, formal, qualitativo e quantitativo). E, considerando que o Estado tem a obrigação espontânea ora de abstenção, ora de prestação fática ou normativa para a efetivação de certas pretensões jusfundamentais, inclusive quanto aos direitos sociais, e que há pretensões prontamente exigíveis que apresentam titularidade coletiva e que estão vinculadas à dignidade da pessoa humana, trata-se da possibilidade de o próprio Estado causar este dano moral coletivo quando tais obrigações não são devidamente cumpridas e geram prejuízo concreto (como nos casos de ineficiência ou não prestação de serviços públicos, ou nas criações de políticas públicas). Há, ainda, a questão sobre a possibilidade de se condenarem agentes ímprobos em reparar danos morais coletivos causados em face da lesão à moralidade administrativa - algo que vem sendo aceito pelos tribunais. Porém, entende-se que nestas hipóteses é preciso primeiramente diferenciar se está a tratar-se de dano moral coletivo suportado pela sociedade (interesses coletivos), ou se está a tratar-se de dano moral suportado pelo próprio Estado ou pelas pessoas jurídicas que o integram (interesse individual). Fundamenta-se pela possibilidade de o Estado, enquanto pessoa jurídica de direito público, ser titular de direitos fundamentais por apresentar personalidade jurídica e pela concepção contemporânea destes direitos como bidimensionais (dimensões objetiva e subjetiva) e multifuncionais. Salienta-se que há, entre estes direitos, alguns que, acaso lesionados, culminam em dano moral (melhor denominado de dano institucional), como a honra objetiva e a imagem. Assim, a presente pesquisa conclui que o ato de improbidade poderá gerar tanto um dano institucional - quando lesionados direitos de personalidade do ente público, comprometendo o fim institucional da pessoa jurídica - quanto um dano moral coletivo pela lesão a interesses transindividuais que comprometam a dignidade. Objetiva-se, por meio destas analises, elaborar um cenário do dano moral coletivo no Direito Administrativo: verifica-se quando o Estado causa referido dano e quando é vítima deste. Palavras-chave: dano moral coletivo; dignidade da pessoa humana; direitos fundamentais sociais; responsabilidade civil do Estado; dano institucional; improbidade administrativa.

Abstract: Collective moral damage has been interpreted by both a doctrine and a jurisprudence which oscillate in recognizing it, in addition to conceiving it in different ways, depending on the selected field of Law. This dissertation aims to examine it as a damage resulting from offenses against collective fundamental rights whose purpose of protection is related to the dignity of the human person. And since protection, promotion and defense of dignity are given by legal interests of different natures, collective moral damages are justified in a systematic and uniform way in the various fields of Law (Labor Law, Environmental Law and Administrative Law) on a common basis: civil liability. For this assessment, this research makes a critical analysis of the concepts and definitions about the moral damage - necessarily going through the concepts of personality rights, dignity, fundamental rights, and collective rights, indicating, regardless of the injured interest, which are the requirements which are able to materialize it (material, formal, qualitative and quantitative). Considering that the State has the spontaneous obligation of abstention and of a factual or normative provision for the realization of certain fundamental claims, including social rights, and that there are claims which are readily demandable, have a collective nature are linked to the dignity of the human person, this research affirms that it is possible for the State itself to cause this collective moral damage when these obligations are not properly fulfilled and thus generate concrete damages (as in cases of inefficiency or non-provision of public services or in the creation of public policies). There is also the possibility of condemning corrupt agents in redressing collective moral damages caused by injuring administrative morality - something that has been accepted by the courts. However, in these cases it is necessary to differentiate whether it is a matter of collective moral damage borne by society (collective interests) or whether it is dealing with moral damages borne by the State itself or by its entities (individual interest). This dissertation is based on the possibility of the State, as a legal entity governed by public law, to be the holder of fundamental rights for having legal personality and for the contemporary conception of these rights as two-dimensional (objective and subjective) and multifunctional. It is emphasized that there are some of these rights that, when injured, culminate in moral damages (better known as institutional damages), such as objective honor and image. Thus, the present study concludes that the act of improbity can generate as much institutional damage - when it damages the personality rights of the public entity by compromising the institutional purpose of its legal entity -, as collective moral damage - by injuring transindividual interests which compromise dignity. Through these analyses, the research aims to understand the collective moral damage in Administrative Law when the State causes it as well as when the State is the victim of it. Keywords: collective moral damage; dignity of human person; fundamental social rights; civil liability of the State; institutional damage; administrative improbity.