Program Theory Evaluation and the influence of street-level bureaucrats : analysis of the Program for Partner-Students (PECG, PEC-PG and PEC-PLE)

Abstract

Resumo: Esta dissertação examina a implementação do Programa Federal Estudante-Convênio (PEC) do Brasil, que engloba os programas PEC-G (graduação), PEC-PG (pós-graduação) e PEC-PLE (Língua Portuguesa), por meio de uma abordagem interdisciplinar que combina políticas públicas, educação superior internacional e estudos de diplomacia. Embora o PEC seja apresentado como uma política de educação internacional consistente com os princípios da cooperação Sul-Sul, sua implementação é prejudicada por um cenário institucional fragmentado. Com origem na década de 1960, o PEC evoluiu para uma política de longa data com o objetivo de promover o intercâmbio acadêmico, desenvolver o soft power e afirmar a influência do Brasil por meio da diplomacia educacional. No entanto, sua execução não é determinada por uma estratégia diplomática centralizada, mas sim pelas universidades públicas brasileiras, que interpretam e aplicam o programa em seus próprios contextos burocráticos e regionais. A dissertação pergunta como as universidades brasileiras implementam o PEC e como os burocratas de nível de rua interpretam, negociam e, às vezes, reformulam os objetivos do programa. Essa questão é abordada por meio da Avaliação da Teoria do Programa (Funnell & Rogers, 2011) e da teoria da Burocracia de Nível de Rua (Lipsky, 2019; Oliveira, 2012), que destaca o poder discricionário dos implementadores locais. Além disso, o estudo se articula com a literatura sobre internacionalização do ensino superior e diplomacia (Knight, 2004; Morosini, 2014; Leite, 2012), situando o PEC dentro de processos geopolíticos e simbólicos mais amplos que caracterizam a política externa educacional do Brasil. A metodologia combina análise de documentos com entrevistas qualitativas em uma amostra de 13 universidades de diversas regiões do Brasil e um representante do Ministério das Relações Exteriores. Essas entrevistas, codificadas e anônimas, revelam um cenário heterogêneo de práticas de implementação do PEC. Algumas instituições desenvolveram rotinas estruturadas, pessoal treinado e memória institucional, enquanto outras operam em condições improvisadas com apoio orçamentário mínimo, contando com a boa vontade de funcionários individuais. Essa variabilidade é um importante local de agência, adaptação e inovação, mas também um ponto fraco crítico na coerência do programa, conforme identificado na dissertação. A dissertação analisa as contradições internas do PEC, confirmando a afirmação de Lipsky (2019) de que a política pública não é o que está escrito, mas o que é promulgado pelos agentes de nível de rua. Alguns funcionários usam seu poder discricionário para apoiar os alunos de forma criativa, desenvolver programas de orientação, coordenar a moradia ou colaborar com os serviços municipais, enquanto outros despriorizam o PEC devido à sobrecarga institucional ou à falta de incentivos. Como resultado, o PEC se torna uma política fragmentada, marcada por uma implementação desigual, dissonância simbólica e vulnerabilidade estrutural. O estudo mostra como as desigualdades na implementação da política afetam a experiência do aluno, o desempenho institucional e a coerência da política em nível nacional. Apesar disso, o estudo argumenta que o PEC continua sendo uma iniciativa valiosa. Sua sobrevivência se deve à equipe que apoia os alunos mesmo quando as políticas e o financiamento não são claros. O valor simbólico e cultural do programa continua forte entre os alunos quando retornam a seus países de origem. As universidades menores oferecem atenção e integração mais personalizadas aos alunos, desafiando as suposições sobre sua capacidade de sediar iniciativas de cooperação internacional. Em termos teóricos, a dissertação defende a integração de três lentes, Avaliação da Teoria do Programa, Burocracia no Nível da Rua e Internacionalização e Diplomacia no Ensino Superior, como ferramentas complementares para entender políticas educacionais complexas com ambições transnacionais. Recomenda metas mais claras do PEC, fóruns nacionais, melhores sistemas de dados e uma mudança em direção à corresponsabilidade entre universidades e autoridades federais

Abstract: This dissertation examines the implementation of Brazil's federal Programa Estudante-Convênio (PEC), which encompasses PEC-G (undergraduate), PEC-PG (graduate), and PEC-PLE (Portuguese Language) programs, through an interdisciplinary approach combining public policy, international higher education, and diplomacy studies. While PEC is presented as an international education policy consistent with South-South cooperation principles, its implementation is hindered by a fragmented institutional landscape. Originating in the 1960s, PEC has evolved into a long-standing policy aimed at promoting academic exchange, building soft power, and asserting Brazil's influence through educational diplomacy. However, its execution is not determined by centralized diplomatic strategy, but rather by Brazilian public universities, which interpret and enact the program within their own bureaucratic and regional contexts. The dissertation asks how Brazilian universities implement PEC and how street-level bureaucrats interpret, negotiate, and sometimes reshape the program's objectives. This question is addressed through Program Theory Evaluation (Funnell & Rogers, 2011) and Street-Level Bureaucracy theory (Lipsky, 2019; Oliveira, 2012), which foregrounds the discretionary power of local implementers. Additionally, the study engages with the literature on internationalization of higher education and diplomacy (Knight, 2004; Morosini, 2014; Leite, 2012), situating PEC within broader geopolitical and symbolic processes that characterize Brazil's educational foreign policy. The methodology combines document analysis with qualitative interviews across a sample of 13 universities from diverse regions of Brazil and a representative from the Ministry of Foreign Affairs. These interviews, coded and anonymized, reveal a heterogeneous landscape of PEC implementation practices. Some institutions have developed structured routines, trained personnel, and institutional memory, while others operate under improvised conditions with minimal budgetary support, relying on the goodwill of individual staff. This variability is a key site of agency, adaptation, and innovation, but also a critical weakness in the program's coherence, as the dissertation identifies. It analyzes PEC's internal contradictions, confirming Lipsky's (2019) assertion that public policy is not what is written, but what is enacted by street-level agents. Some staff use their discretion to creatively support students, develop mentorship programs, coordinate housing, or collaborate with municipal services, while others deprioritize PEC due to institutional overload or lack of incentives. As a result, PEC becomes a fragmented policy, marked by uneven implementation, symbolic dissonance, and structural vulnerability. The study shows how inequalities in policy implementation affect student experience, institutional performance, and the policy's coherence at the national level. Despite this, it argues that PEC remains a valuable initiative. Its survival is thanks to staff who support students even when policies and funding are unclear. The program's symbolic and cultural value remains strong among students upon returning to their home countries. Smaller universities offer more personalized attention and integration for students, challenging assumptions about their ability to host international cooperation initiatives. In theoretical terms, the dissertation makes a case for the integration of three lenses, Program Theory Evaluation, Street-Level Bureaucracy, and Internationalization & Diplomacy in Higher Education, as complementary tools to understand complex education policies with transnational ambitions. It recommends clearer PEC goals, national forums, better data systems, and a shift toward co-responsibility between universities and federal authorities