Janela à loucura : uma análise da agenda decisória na Política Nacional de Saúde Mental

Abstract

Resumo: O processo de Reforma Psiquiátrica no Brasil tem início no final da década de 1970 e se consolida a partir de 2001, sobretudo devido à aprovação da Lei 10.216 de abril de 2001. Com isso, criou-se uma Política Nacional de Saúde Mental composta por uma Rede integrada e qualificada de Atenção Psicossocial, com vistas a acolher e dar suporte à pessoa em sofrimento mental, preferencialmente no âmbito do seu território e comunidade. Por conseguinte, o presente estudo se ocupa da análise de agenda decisória (agenda setting) da Política Nacional de Saúde Mental, ao longo do período entre 1978 e 2003, quando se desenvolvem os fluxos do problema (problem), das alternativas (policies) e político (politic), desencadeando em janelas de oportunidade (policy window) para o processo de Reforma Psiquiátrica no Brasil. Desse modo, a investigação está focada na conformação da agenda de reversão do modelo de assistência psiquiátrica hospitalocêntrico, em favor da adoção de serviços comunitários alternativos e substitutivos. Seguindo as diretrizes do Modelo de Múltiplos Fluxos (Multiple Streams Framework - MSF) de Kingdon, bem como por meio da técnica de análise de conteúdo, foram examinados documentos públicos, registros e relatórios de conferências de saúde, atos normativos, artigos, livros e pesquisas prévias, a fim de identificar e descrever os elementos que influenciaram e determinaram a ascensão do problema da assistência psiquiátrica à agenda decisória governamental. Enquanto o fluxo do problema se constituiu por denúncias de uma assistência em saúde mental precária, indigna, desumana e ineficiente, o fluxo das soluções acumulou alternativas para uma assistência em saúde mental substitutiva ao modelo hospitalocêntrico, e baseada nos princípios da cidadania do indivíduo. Por sua vez, no fluxo político surgiram mudanças internas no governo (turnover) e importantes empreendedores de política (policy entrepreneurs), que promoveram a abertura de janelas de oportunidade (policy window) e a convergência entre os fluxos (coupling), elevando, assim, o problema da saúde mental à agenda decisória. Destarte, nesse intervalo foram identificadas sete janelas de oportunidade para a Política Nacional de Saúde Mental, as quais permitiram a consolidação de um novo modelo de assistência, que, agora, prima por dispositivos extra-hospitalares.

Abstract: The process of psychiatric reform in Brazil began at the end of the 1970s and was consolidated from 2001 onwards, mainly due to the approval of law 10,216 of April 2001. As a result, a National Mental Health Policy was created consisting of an integrated and qualified psychosocial care network, with a view to welcoming and supporting people in mental distress, preferably within their territory and community. Therefore, the present study deals with the analysis of the decision-making agenda (agenda setting) of the National Mental Health Policy, throughout the period between 1978 and 2003, when the problem (problem), alternatives (policies) and political (politic) streams develop, triggering windows of opportunity (policy window) to the process of psychiatric reform in Brazil. In this way, the investigation is focused on defining the agenda (agenda setting) of reversing the hospital-centric psychiatric care model, in favor of the adoption of alternative and substitutive community services. Following the guidelines of Kingdon's Multiple Streams Framework (MSF), as well as through the content analysis technique, public documents, records and reports from health conferences, normative acts, articles, books, and previous research were examined, to identify and describe the elements that influenced and determined the rise of the problem of psychiatric care on the governmental decision-making agenda. While the problem stream was constituted by complaints of precarious, unworthy, inhumane, and inefficient mental health care, the policy stream accumulated alternatives for mental health care to replace the hospital-centric model and based on the principles of individual citizenship. In turn, in the political stream, internal changes emerged in the government (turnover) and important policy entrepreneurs, which promoted the opening of windows of opportunity (policy window) and convergence between streams (coupling), thus elevating the problem of mental health to the decision-making agenda. Thus, during this period, seven policy windows were identified for the National Mental Health Policy, which allowed the consolidation of a new model of care, which now relies on extra-hospital devices.