A autonomia do Banco Central do Brasil : uma proposta de mensuração a partir do perfil dos seus diretores (1985-2016)

Abstract

Resumo: A autonomia da burocracia é um problema constante na literatura da Ciência Política. Os trabalhos que tratam do tema foram evoluindo e hoje alguns deles deixaram de tratá-lo como adjetivo para tê-lo como substantivo, ou seja, delimitando-o e buscando formas para mensurá-lo. No entanto, assim como na Economia, a Ciência Política muitas vezes deixa de tratar a autonomia diante de grupos externos ao Estado. Acreditamos que isto decorra tanto de problemas teóricos quanto de mensuração. Os economistas discutem autonomia da burocracia econômica em duas literaturas distintas: (i) sobre independência dos Bancos Centrais e (ii) sobre regulação econômica. Na primeira, os problemas teóricos tratados são: inconsistência temporal da política monetária e os ciclos políticos eleitorais. Na segunda: o oportunismo regulatório e formas de manutenção da credibilidade do governo para elevar os investimentos privados nos setores regulados. Ambos se relacionam ao Poder Executivo.Já os cientistas políticos têm este problema ligado à questão do principal-agent, o que limita a questão da autonomia da instituição aos problemas de risco moral e de seleção adversa, tendendo a focar exclusivamente a autonomia diante do Executivo. Já no que se refere à metodologia, há dificuldades técnicas para captar interesses sociais, assim sendo, autores anunciam que devido a estes problemas tratam apenas da relação com o Executivo, com métodos mais consolidados pela literatura. Tendo isto em vista, este trabalho procura preencher este vazio da literatura. Em uma abordagem empírica da Ciência Política e da Sociologia Política, criamos um índice de autonomia da burocracia econômica diante do Sistema Financeiro que foi aplicado ao Banco Central do Brasil (BCB), o qual chamaremos de Aindex. As variáveis que compuseram o índice trataram sobre origem profissional, ideologia econômica e porta-giratória dos dirigentes do BCB. Os dados para a formação deste índice foram retirados dos currículos individuais daqueles que compuseram as diretorias do BCB, a partir de documentos protocolados no Senado Federal, plataformas da Bloomberg, jornais especializados em economia, dentre outras fontes. O Aindex foi aplicado ao período que vai do governo dejosé Sarney até o impeachmentàa. presidente Dilma Rousseff, abarcando então 31 anos e 89 casos. Os resultados mostraram que as diretorias de política econômica têm baixa autonomia diante do Sistema Financeiro, enquanto que a de administração sustentou um nível de alta autonomia. Além disto pudemos ver que o segundo governo FHC apresentou o menor nível de autonomia de todo o período estudado, e foi o único a ser classificado como de baixa autonomia, enquanto que o governo Dilma 1 apresentou a maior autonomia da série, sendo, juntamente ao governo Dilma 2, os dois a apresentarem alta autonomia. Por fim, identificamos as gestões de Gros e Fraga à frente do BCB como de baixa autonomia, ambos financistas e compondo governos de viés econômico liberal economicamente, e Bucchi, Ximenes e Tombini, burocratas e compondo governos de viés econômico heterodoxo, como de alta autonomia. Palavras-chave: Elites Estatais; Independência do Banco Central; Autonomia da Burocracia; Burocracia Econômica; Porta-giratória.

Abstract: The autonomy o f the bureaucracy is a constant problem in the Political Science literature. The material concerning this topic has been evolved and nowadays some of them treat it as a substantive instead of an adjective, i.e., investigating news ways to measure it. Very often, however, as in Economics, the Political Science stops treating the autonomy in front o f the external groups to the State. We believe that this happens because of both theoretical and measure problems. The economists discuss autonomy of the bureaucracy in two different literatures: (i) over the independence of the Central banks and (ii) over economic regulation. In the former one, the treated theoretical problems are: the temporal unconsciousness of monetary policy and the electoral political cycles. In the latter one: The regulatory opportunism and the ways o f maintaining governmental credibility in order to increase the private investments at the regulated sectors. Both o f them are related to the Executive Power. The political scientists, in their turn, face the problem related to the principal-agent. The principal-agent limits the institution's autonomy to the problems of moral risks and adverse selection, tending to focus exclusively on autonomy before the Executive Power. Regarding the methodology, previous works focus on the relationship with the Executive Power, leaving out the measurement of social interests due to technical difficulties. This thesis aims to fulfill this empty space in the literature using an empirical approach of Political Science and Political Sociology. We provide an index of autonomy for economic bureaucracy regarding the Financial System that was applied to the Central Bank of Brazil (BCB). In this thesis, refer to this index as the Aindex. The variables included in A-index deal with professional background, economic ideology and revolving door o f BCB boards. The empirical data of A-index were collected from individual CVs of former BCB's boards, documents filed in the Federal Senate, Bloomberg platforms, economics journals, and other sources. The Aindex was applied from the José Sarney (1985) government to the impeachment of former President Dilma Rousseff in 2016. This study included 31 years and 89 cases. Our results showed that the economic policy boards have a much lower level of autonomy than the boards of the Financial System, while the administration has sustained a much higher level of autonomy than BCB. In addition, our results showed that the economic policy boards have low autonomy for the Financial System, while the administration has maintained a high level of autonomy. In addition we could see that the second FHC government had the lowest level of autonomy of the entire period studied, and was the only one to be classified as low autonomy, while the Dilma 1 government had the highest autonomy of the series, being, along with Dilma 2 administration, both o f them having high autonomy. Finally, we identified Gros and Fraga's administrations at the head of the BCB as low autonomous, both financiers and economically liberal-biased governments, and Bucchi, Ximenes and Tombini, bureaucrats, and heterodox-biased governments, as high autonomy. Keywords: State Elites; Independence of the Central Bank; Bureaucracy Autonomy; Economic Bureaucracy; Revolving door.