O governo por contrato(s) e a concretização de políticas públicas horizontais como mecanismo de justiça distributiva

Abstract

Resumo: A presente investigação tem por premissa o reconhecimento da contratualização pública como principal técnica contemporânea de implementação de políticas públicas de caráter desenvolvimentista. Sob a designação de governo por contrato(s), apresenta-se a possibilidade da Administração empregar a chamada contratação pública estratégica consistente na adição de finalidades contratuais acessórias, transversais e/ou horizontais no bojo dos contratos públicos. Contudo, ainda que consentânea com os escopos constitucionais fundamentais, a satisfação de políticas secundárias por meio da contratação pública pode se apresentar extremamente problemática, porque pode conduzir à majoração dos custos e, por consequência, à mitigação do best value for money contratual. Por definição, as políticas horizontais estabelecem os objetivos de compromisso de sustentabilidade e de equilíbrio de cada comunidade e, como tais, representam opções para cada governo. Elas impõem o dever de ponderação entre os sacrifícios em matéria de eficiência e os objetivos de políticas públicas a serem concretizados por meio dos contratos públicos. Diante disso, são apresentadas duas hipóteses: (i) Qual é o grau de autonomia pública para a Administração fixar (ou não) políticas públicas horizontais nos seus contratos? (ii) As políticas públicas horizontais devem ser implementadas mesmo que atenuem a eficiência econômica estrita do contrato? A proposta, apresentada para enfrentar as supracitadas problemáticas, pressupõe o reconhecimento de que cada comunidade política deve procurar, à luz de seus valores constitucionais, os tradeoffs e/ou os equilíbrios que considere adequados entre as preocupações de eficiência e as preocupações de justiça a serem alcançados. Com base nestes elementos, o argumento defendido é o de que, em virtude do papel protagonista assumido pelos contratos públicos na Administração contemporânea, eles passam a funcionar (isto é, a ser e a estar funcionalizados) como técnica de alcance de uma justiça não exclusivamente comutativa (de equilíbrio e alcance de objetivos entre as partes), mas também de caráter distributivo, o que fundamenta o recurso às políticas públicas contratuais horizontais. Ademais, a título de proposição, são apresentados determinados limites e possibilidades, assim como critérios para a aderência das políticas horizontais aos contratos públicos. Busca-se, ao final, demonstrar que a caracterização dos contratos públicos na contemporaneidade não pode mais ser exclusivamente atribuída pelos critérios tradicionais, como o subjetivo, do serviço público ou da exorbitância, mas deve considerar a satisfação de fins supra partes e o equilíbrio de múltiplas equações que não se restringem à manutenção econômico-financeira; vale dizer, a contratação pública contemporânea é assim designada pela unidade de múltiplos e proporcionais conteúdos, os quais são responsáveis por elevar a avença administrativa a também atuar como instrumento de satisfação de uma justiça distributiva. Palavras-chave: Contratos Públicos; Governo por contrato(s); Políticas Públicas; Contratação Pública Estratégica; Políticas Públicas Horizontais; Justiça Comutativa; Justiça Distributiva.

Abstract: This study is premised on the recognition of public contracting as one of the main modern techniques for implementing developmental public policies. Designated as government by contract(s), it presents the possibility of the Administration employing so-called strategic public procurement, consistent with the addition of ancillary contractual purposes - transverse and/or horizontal among public contracts. Nevertheless, although consistent with fundamental constitutional objectives, the success of secondary policies through public procurement can be problematic, as they can lead to increased costs and therefore not represent best value for money. As such, two hypotheses are presented: (i) what is the degree of autonomy to which the public administration should be able to set (or not) horizontal public policies in their contracts? (ii) Should horizontal policies still be implemented, given they mitigate strict economic efficiency? The proposal presented to address the aforementioned propositions presupposes the recognition of the fact that each political community should, in light of its constitutional values, seek tradeoffs and balances that it considers appropriate, amid concerns that both efficiency and fairness be achieved. By definition, horizontal policies constitute commitments for sustainability and balance in each community and, as such, represent policy options for each government to address. They impose a duty to weigh up both sacrifices in terms of efficiency and public policy objectives to be pursued through public contracts. On this basis, the theory defended here is that, given the leading role played by public procurement in modern administration, the contracts go on to function (i.e. both in permanent and temporary ways) as techniques for achieving fairness not exclusively in a commutative manner (balanced and with goals set by the parties involved), but also in a distributive way, acting as a basis for resources to be assigned for horizontal contractual policies. Moreover, by way of example, some limitations and possibilities are presented, as well as criteria for adhering horizontal policies to public procurement. In the end, this study seeks to show that the characterization of administrative contracts in modern times can no longer be assigned solely by traditional criteria, such as subjective decision-making, whether a particular policy serves the public or is excessively priced, but should instead consider the success of goals beyond those set by the parties involved, as well as balancing multiple considerations not restricted to economic and financial stability; it is worth mentioning that modern public contracting is therefore assigned by uniting multiple, proportional policy content, which is responsible for raising the administrative covenant so that it also acts as an instrument for achieving distributive justice. Keywords: Public Procurement; Government by contract(s); Public Policy; Strategic Public Procurement; Horizontal Public Policy; Commutative Justice; Distributive Justice. Contractual Equations.