Environmental benefit-cost analysis in the US : risk-based regulation and the role of the National Center for Environmental Economics

Abstract

Resumo: O desenvolvimento do marco regulatório ambiental dos EUA começou a ficar em evidência a partir da criação da Environmental Protection Agency (EPA) em 1970, agência responsável por estabelecer regulações de emissão de poluentes e determinar o uso de tecnologias para seu controle. Contudo, a partir de meados da década de 1970, em um ambiente político-econômico marcado pela crise energética e voltado à priorização da produtividade e do desempenho econômico, um ferramental específico tornou-se proeminente no processo de avaliação a respeito de regulações (tanto gerais como ambientais): a análise custo-benefício (ACB). A ACB foi introduzida nos EUA, por meio de uma série de Executive Orders (EO) emitidas pelo poder executivo estadunidense, especialmente a partir do governo Reagan, sob o argumento de proporcionar uma análise regulatória consistente, objetiva, neutra e em sintonia com o desenvolvimento econômico. A ACB foi mantida e reforçada em governos subsequentes, institucionalizando-se como uma peça obrigatória na pré-avaliação do impacto econômico de novas regulações. Enquanto os principais argumentos para a adoção da ACB estão ligados à defesa de sua objetividade teórica e à busca de eficiência, o conhecimento para sua efetiva prática na regulação ambiental é concentrado em um grupo de economistas ligados à área da economia ambiental. Esses especialistas utilizam ferramentas econométricas para simular preços artificiais dos "bens naturais", de modo a precificar e comparar custos e benefícios das regulações e políticas ambientais. O objetivo deste trabalho é realizar uma análise crítica da ACB ambiental, a partir da experiência da sua implantação na EPA. Mais especificamente, o trabalho analisa o modo pelo qual o departamento de economistas especializados em economia ambiental e ACB da EPA (National Center for Environmental Economics - NCEE) influencia o processo decisório da agência. Verifica-se que os praticantes de ACB ambiental formam uma comunidade epistêmica responsável por defender a aplicação política desta prática. Entretanto, outra corrente, composta por representantes do meio acadêmico e por policy-makers com passagem pela EPA, apresenta críticas multidisciplinares. Estes questionam os fundamentos da metodologia adotada, ao assumir pressupostos que envolvem significativo grau de subjetividade. Por fim, observou-se que a NCEE não está inserida formalmente no processo regulatório da EPA. Entrevistas conduzidas na EPA revelaram que a ação da NCEE é restrita por legislações que impedem a aplicação da ACB ambiental em regulações ambientais específicas. Entretanto, ao realizar pesquisas independentes, promover seminários e workshops e desenvolver manuais técnicos, a NCEE busca a sua legitimidade, tanto ao nível interno da agência, quanto ao nível externo, ao conectar-se com especialistas da comunidade acadêmica e de outros órgãos de governo. Palavras-chave: Análise Custo-Benefício, Regulação de Risco, Comunidade Epistêmica; Regulação Ambiental; NCEE.

Abstract: The creation of the Environmental Protection Agency (EPA) in 1970, a federal regulatory agency focused on environmental protection and restoration, was a cornerstone in the development of US environmental policy and a landmark of the the US environmentalist movement. However, in the mid-1970s, as a result of the energy crisis, the US political and economic agenda shifted towards greater concern over productivity and economic performance. In such context, a particular economic tool for evaluating new economic and environmental regulations gained prominence in the US regulatory process: the benefit-cost analysis (BCA). The US executive branch issued a series of Executive Orders and gradually introduced BCA in the regulatory system, reaching its acumen during the Reagan Presidency, on the grounds that BCA would not only provide a consistent, neutral, and objective regulatory analysis, but also be aligned with economic development and recovery. Subsequent Administrations maintained and reinforced BCA's role in the regulatory process, institutionalizing it as a mandatory stage for ex ante regulatory analysis. While the main arguments defending BCA defends its theoretical objectivity and the necessity of efficient policies, its practice to environmental regulations, what we call "environmental BCA", depends on a group of economists specialized in the field of environmental economics. These experts rely on econometric tools to estimate artificial prices of "environmental goods", thus assigning a monetary value to environmental regulation's benefits and making them comparable to regulatory costs. This work aims to critically analyze environmental BCA, particularly based on the US experience and on its implementation at EPA. More specifically, we analyze how the National Center for Environmental Economics (NCEE), a particular department within EPA mainly composed of economists experts in environmental economics and BCA, might influence the agency's regulatory process. It was verified that environmental BCA's practitioners share characteristics of an epistemic community, which is responsible for defending such practice in the policy arena. However, an opposing group of academics and policy-makers fosters multidisciplinary criticisms regarding BCA's subjective assumptions and methods. Finally, we observed that NCEE is not formally included in EPA's regulatory process. Interviews conducted at EPA revealed that NCEE's activities are restricted by legislative mandates impeding the application of environmental BCA for particular environmental regulations. However, by fostering independent research, promoting seminars and workshops, and developing technical guidelines, NCEE seeks internal and external legitimacy, connecting itself to experts from the academic community and other governmental agencies. Keywords: Benefit-Cost Analysis, Risk-Based Regulation, Epistemic Community; Environmental Regulation; NCEE.