Avaliação de politicas publicas setoriais : o fator retroalimentador na demanda de politicas economicas pelo setor florestal no Brasil. O complexo papel-celulose

Abstract

Resumo: A função governamental de elaborar políticas públicas (public policies) para atingir metas preestabelecidas, na maioria das vezes como etapa de um processo de desenvolvimento, tem utilizado com maior frequência os princípios da teoria econômica. A complexidade e as mutações das relações econômico-politico-sociais estão a exigir, cada vez mais, a utilização de conceitos adicionais aos da Ciência Econômica. Da mesma forma, como que identificando algumas limitações e uma necessidade de ampliação de horizontes, a teoria econômica vem se utilizando de novos conceitos, no sentido de dar suporte a políticas que possam produzir resultados mais consistentes. Neste trabalho, é analisada a instalação, consolidação, situação atual e perspectivas do complexo papel-celulose no Brasil. O tema é abordado sob os parâmetros da teoria econômica tradicional, mas também em correntes teóricas alternativas, relacionadas às políticas governamentais. Busca-se explicar as transformações e a consolidação do complexo papel-celulose a partir da utilização de um modelo de ciência política, muito utilizado nas questões econômicas- é o modelo de Thomas Smith. O caráter dinâmico da atividade econômica, requer do governo uma oferta contínua de políticas para atender as necessidades de um setor cujas demandas em relação ao setor público vão se alterando ( ou se sofisticando), por conta dos novos padrões de relações econômicas ou estimulada pelas alterações decorrentes das políticas governamentais. O que se constata é um envolvimento cada vez maior do governo, enquanto formulador e implementador de políticas públicas em relação ao setor de papel-celulose: identifica-se um processo de feedback ou efeito retro alimentador, com uma contínua demanda de novas políticas, por contas das transformações direta ou indiretamente vinculadas às políticas anteriores. Verifica-se então que o processo da política poderá XV não ter nunca uma finalização. Nesse sentido, é de grande importância a capacidade de organização e de reivindicação do grupo-meta, no caso, as empresas do complexo papel-celulose, altamente corporativista, o que pode ser comprovado pelos demonstrativos numéricos de expansão do financiamento para papel e celulose via BNDES, em relação ao total de financiamento para o setor industrial do país, no período 1955- 1990(conforme Tabela 9 e ANEXO V ) . Para que este efeito retro alimentador prosperasse, no caso de papel e celulose, contribuiu bastante a maior representatividade econômico-estratégica que o setor foi adquirindo ao longo do tempo, em termos de: participação no PIB, extensão da cadeia produtiva, geração de empregos, fonte de divisas pela via da expansão das exportações e redução de importações, arrecadação de impostos para o setor público, dentre outros aspectos. Verifica-se que a extinção de qualquer política governamental só se justifica (ou é admitida) perante o grupo meta, se políticas alternativas e compensatórias forem ofertadas em substituição. Da mesma forma, a consecução das metas contidas em políticas anteriores, constitui credencial para que o complexo papel-celulose solicite políticas complementares junto ao governo. Ocorre como que uma espécie de círculo vicioso ou virtuoso de políticas governamentais.

Abstract: The governmental function of establishing public policies in order to achieve pre-set goals, in most of the times as a phase of a development process, has been using more frequently the principles of the economics theory. The complexity of the economics-politics-social relationships is demanding, in an ever-growing basis, the employment of additional concepts to those of the Economics Science. Similarly, as if identifying some of its limitations and the necessity for broadening its horizons, the economics theory has been inserting new concepts, aiming at supporting the policies that may produce more consistent results. Within this document a throughout analysis is carried out on the installation, consolidation, current status and perspectives of the paper-cellulose complex in Brazil. The issue is approached under the parameters of the traditional economics theory, as well as other theoretical currents, related to the governmental politics. This work seeks to explain the changes and the consolidation of the paper-cellulose complex by using a political-science model, extensively applied to economics matters - Thomas Smith model. The dynamic character of the economic activity requires the government to continuously offer policies tailored to meet the needs of the sector, needs that are constantly changing, due to new patterns in the economic relations, as well as to alterations in consequence of government policies. The output is an increasingly higher extent of involvement from the government, as the creator and performer of public policies regarding the paper-cellulose sector: there occurs a feedback process, with a continuous demand for new policies, on account of the changes directly or indirectly connected to the prior policies. It is also verified that the policy process might never reach an end. In this sense, the organizational and persuasive capacity of a sector is of great importance, and for the paper-cellulose sector that can be ascertained by the BNDES paper and cellulose financing expansion reports, when compared to the overall financing for the country industrial sector, in the period 1955-90 (according to Table 9, Annexe V). XVII Regarding the paper and cellulose sector, it is important to highlight that this feedback process is partly consequence of the economic-strategic importance that the sector acquired during time, in terms of: GNP ratio, expansion of the productive chain, generation of employment positions, gains for the country's balance of payments via increase on exports and decrease on imports, tax source for the public sector, amongst others. The extinction of any policy in only justifiable (or admitted) before a sector if compensatory or alternative policies are offered by the government instead, in a sort of vicious circle of governmental policies.